Nos casos em que a obra é automaticamente colocada em domínio público por determinação legal, essa condição não depende da vontade ou de algum ato administrativo ser praticado pelo ente público. Por exemplo, quando é uma base de dados não original, ou quando ela fizer parte de um ato normativo ou alguma outra exceção dos incisos I e III do art. 8º da Lei 9.610/1998.
Nesses casos, entendo não ser adequado o uso da licença Creative Commons Zero. Pois se a administração não detém direitos de autor sobre a obra, como poderia praticar o ato de escolha de uma licença, no caso a CC-0? Em vez disso, uma possibilidade é usar a Marca de Domínio Público (Public Domain Mark), que é apenas o reconhecimento formal de que algo está em domínio público, independente da sua vontade.
Acredito que isso se aplica ao caso 1 e a parte do caso 2 citado por você.
Na prática, é inviável tentar explicar tudo isso a cada gestor público em cada município e pedir que avaliem as condições que se aplicam a cada base de dados, e sigam o fluxo desse diagrama. De fato, isso já era inviável no poder executivo federal.
Um dos meus objetivos quando elaborei o diagrama original para a Nota Técnica SEI nº 2068/2015-MP era demonstrar o quão complexa era a questão de tornar as bases de dados livres para a utilização. Mostrar o quanto isso onera cada gestor de cada base de dados, que dificilmente nem mesmo saberia da existência do problema, quanto mais solucioná-lo de forma adequada. O argumento é que faria muito mais sentido, pelo princípio constitucional da eficiência, solucionar o problema de uma forma centralizada, de uma vez só, como foi feito com a alteração do art. 4º do Decreto 8.777/2016 pelo Decreto 9.903/2019.
De forma semelhante, vejo que a solução para as demais esferas e poderes deveria passar, também, por uma solução centralizada, em vez de recorrer a cada gestor de cada base de dados. Vejo duas abordagens possíveis, uma menos e a outra mais centralizada:
- Edição de decretos municipais de forma semelhante ao art. 4º do Decreto 8.777. E, assim, o município exerce por meio de um ato administrativo no próprio decreto a sua intenção de liberar as bases de dados que gozem de alguma proteção autoral.
O problema com essa abordagem é que há mais de 5 mil municípios no Brasil, tornando quase impossível pleitear com cada um deles a edição de um decreto como esse. - Como a constituição brasileira relega à União legislar sobre o tema, se o poder legislativo federal aprovasse algum projeto de lei modificando a Lei 9.610/1998 para voltar à situação da legislação anterior, que permitia o livre uso de obras cujo autor é o poder público, restaria solucionada a questão de forma centralizada.
A maior dificuldade seria provavelmente enfrentar os lobbies de setores específicos de empresas públicas que exploram comercialmente dados públicos, como o caso dos Correios com a base do CEP. Mas talvez fosse mais fácil que trabalhar no varejo dos 5.570 municípios.